Ontploft een bazooka in het gezicht van het Duits Grondwettelijk Hof?

De Duitse opperrechters zijn van oordeel dat de Europese Centrale Bank haar boekje bij de eurocrisis te buiten gaat met het OMT-programma, waarbij ze onbeperkt staatsobligaties van zwakke eurolanden mag opkopen op de financiële markten. Maar voor ze in Karlsruhe tot een definitief arrest besluiten, vragen ze - voor het eerst - een interpretatief advies aan het Europees Hof van Justitie in Luxemburg. Maar dat kan hen zuur opbreken.


Het Bundesverfassungsgericht wendt zich voor het eerst in haar geschiedenis tot het Europees Hof van Justitie, met een vraag om verduidelijking. Dat was tot nu ongezien, omdat men blijkbaar in Karlsruhe niet de indruk wou wekken dat het Europees Hof een 'hogere' rechtbank is dan zijzelf. Maar nu wordt dus voor het eerst wel een beroep gedaan op het Luxemburgse Hof. Niet dat ze hiermee, zoals sommige journalisten schreven "de hete aardappel willen doorschuiven naar Luxemburg". Een meerderheid van zes van de acht rechters van de tweede kamer van het Duitse Hof ontwikkelden een reeks argumenten waarbij ze tot de slotsom komen dat er "belangrijke redenen zijn om aan te nemen dat het OMT-programma buiten het mandaat van de ECB valt en daarmee inbreuk pleegt op de macht van de lidstaten en in strijd is met het verbod op monetaire financiering van de begroting van lidstaten". Een van de klagers was de Duitse Bundesbank, die meende dat het OMT-programma afbreuk deed aan het verbod op 'monetaire financiering'. Nu leggen de rechters in Karlsruhe aan hun Luxemburgse collega's een mogelijke andere interpretatie dan de hunne voor, die het OMT-programma voor hen wel aanvaardbaar en rechtscomform zou maken. De Luxemburgse rechters zullen dus moeten besluiten voor welke interpretatie zij staan, waarna het Bundesverfassungsgericht zijn definitief arrest kan vellen. Twee rechters gaven een afwijkende opinie, maar niet ten gronde over een andere oplossing. Ze meenden dat het Duits Grondwettelijk Hof in een dergelijke zaak niet bevoegd is.

OMT versus ESM

De Europese Centrale Bank (ECB) kondigde op 6 september 2012 aan dat zij onder voorwaarden desnoods onbeperkt staatsobligaties van zwakke eurolanden zou opkopen via het zogenaamde OMT-programma, ook wel 'bazooka' genoemd. (OMT: Outright Monetary Transactions). Zij bevestigde hiermee wat hun voorzitter Mario Draghi zes weken eerder in een toespraak in Londen had beklemtoond: de ECB zou 'al het nodige doen om de euro te beschermen'. De ECB heeft het OMT-programma tot vandaag nog niet effectief gebruikt, maar de aankondiging volstond om de markten te kalmeren. Veel Duitsers geloven dat die aankopen het verbod op monetaire financiering (geld drukken om overheden te financieren) overtreden. Daarom heeft het Duits Grondwettelijk Hof zich na klachten over de zaak gebogen. Vooreerst gebeurde dat in het kader van de zaak rond het Europees Stabiliteitsmechanisme, het ESM-fonds, en het 'stabiliteitspact' (waarbij de EU-landen moeten komen tot een jaarlijks overheidstekort van maximum 3% en een overheidsschuld van maximum 60% van het bbp), waarover we op 22 sept '12 berichtten in het artikel 'Arrest Duits Grondwettelijk Hof over het ESM-verdrag stopt oprukkende UESSR niet'.
Totnogtoe bleef het nog altijd maar bij tussenarresten over deze twee zaken, maar nu kondigt het Bundesverfassungsgericht aan dat het op dinsdag 18 maart 2014 om 10 uur een definitieve uitspraak zal doen over beide onderwerpen.

'No-Bailout’-clausule volledig genegeerd

Een verbod op ‘solidariteit’ was in het verdrag van Maastricht voorzien, waarbij in 1992 de euro-muntunie werd afgesproken. Daarbij werd expliciet bepaald dat financiële steun voor landen met te hoge staatsschuld uitgesloten was. Er werd een strenge niet-bijstandsclausule afgesproken ('No-Bailout-Clause'), waarbij het zowel de muntunie als geheel, als de  individuele lidstaten verboden werd borg te staan voor schulden van andere lidstaten. Daar werd al tegen gezondigd met de oprichting van het tijdelijk ‘noodfonds’ EFSF/EFSM, en in 2012 opnieuw met het permanent ESM-fonds, het Europees Stabiliteits Mechanisme (ESM). Het ESM moet tot 700 miljard euro kapitaal bevatten, in te brengen door de 17 deelnemende eurozone-lidstaten, waarmee landen die geen geld meer kunnen lenen tegen betaalbare voorwaarden op de kapitaalmarkt, kunnen worden ondersteund. Schoorvoetend gaf het Hof in Karlsruhe groen licht aan het ondertekenen van het ESM-verdrag, mits beperkende voorwaarden en maximumbedragen (zie het artikel van 12 sept '12, hiervoor geciteerd).

Nu zou het OMT-programma een soort variante vormen op het ESM, maar dan wel alleen op basis van een besluit van de ECB, zonder parlementaire goedkeuring of controle, en zonder financiële limiet. In zijn tussenarrest van 12 september 2012, dat in hoofdzaak over het ESM en het stabiliteitspact ging, werd door het Hof al aangegeven dat ze een truuk om nog meer de 'No-Bailout-Clause' te omzeilen, niet kon goedkeuren: “Het aankopen van staatsobligaties op de secundaire markt door de ECB, die gericht is op de financiering van de begroting van de lidstaten los van de kapitaalmarkten, is een omzeiling van het verbod op een monetaire begrotingsfinanciering en is dus niet toelaatbaar.” Het was al een vooraankondiging van het standpunt dat in het huidig tussenarrest van 7 februari '14 over het OMT-programma wordt ingenomen.

Waarom naar Luxemburg?

Ondertussen heeft Karlsruhe het thema OMT-programma losgekoppeld van de behandeling van de zaak over het ESM-fonds en het 'stabiliteitspact', en heeft hierover nu dus een afzonderlijk tussenarrest geformuleerd, met een vraag richting Luxemburg. Volgens een bericht op de website van De Tijd (7.02.14), signaleert ING-econoom Carsten Brzeski dat "het Hof twijfelt over zijn eigen oordeel". Daar ben ik het niet mee eens. Het Hof stelt heel duidelijk dat de obligatieaankopen onder het OMT-programma volgens haar het mandaat van de ECB overschrijdt en de bevoegdheden van de lidstaten schendt. Nu legt dat Hof aan Luxemburg een mogelijke andere interpretatie voor, die het OMT-programma restrictiever interpreteert, en voor Karlsruhe wel aanvaardbaar zou zijn. Dat zou kunnen als het OMT-programma de voorwaarden die verbonden zijn aan de hulpprogramma's van de Europese noodfondsen EFSF en ESM niet ondermijnt. Ook een onbeperkte aankoop is voor Karlsruhe onaanvaardbaar. De opgekochte obligaties zouden ook niet mogen onderhevig zijn aan een zogenaamde 'hearcut' een verlaging van de waarde, gezien dit duidelijk een vorm van de in het verdrag van Maastricht verboden solidariteit zou betekenen, Maar in afwachting van de beoordeling van het Europees Hof, beschouwt het Duitse constitutionele Hof "het OMT als in strijd met de primaire wetgeving. Een andere beoordeling is mogelijk gerechtvaardigd wanneer uit de beslissing van het Europese hof blijkt dat het OMT wel binnen het mandaat valt." Het Hof twijfelt dus niet aan zijn eigen oordeel, maar vraagt of het Europees Hof een andere interpretatie kan geven aan de beslissing van de ECB over het OMT, die voor Karlsruhe wel aanvaardbaar is, en ze in een definitief arrest haar besluit niet moet bevestigen dat het OMT in strijd is met de wetgeving.

Eerder schreven we over het ESM in verhouding tot het Bundesverfassungsgericht: "Op het feit dat het ESM in tegenspraak is met het oorspronkelijke verdrag van Maastricht kan het Bundesverfassungsgericht helemaal niet ingaan. Het ligt buiten zijn bevoegdheid tegenstrijdige clausules van verschillende Europese verdragen, die de Bondsdag bovendien goedkeurde, te beoordelen. Alleen het Hof van Justitie van de Europese Unie in Luxemburg is bevoegd om Europese teksten te interpreteren en eventueel nietig te verklaren." Karlruhe kon bij het ESM wel nog enigszins ingrijpen, omdat het verdrag nog niet geratificeerd was, en het dus voorwaarden voor die ratificering kon vorderen, zodat de Duitse grondwet of eerder parlementair goedgekeurde Europese verdragen werden eerbiedigd. Met het OMT-programma ligt dit moeilijker: het Duits constitutionele Hof kan het OMT-programma niet stilleggen omdat het geen rechtsbevoegdheid heeft over EU-instituten, zoals besluiten van de ECB. Het Hof kan alleen de regering in Berlijn beperkingen opleggen bij het al of niet steunen van crisismaatregelen van de ECB, als ze bij haar standpunt blijft dat de Duitse grondwet en door het Duits parlement goedgekeurde Europese verdragen geschonden zijn, wat dan wel van invloed kan zijn op het handelen van de centrale bank.

De Duitse regering steunt vooralsnog het obligatie-opkoopprogramma. Afgelopen zomer gaf minister van financien, Wolfgang Schäuble, al aan dat de ECB met de OMT niet buiten zijn mandaat van onafhankelijkheid treedt. Politici en rechters nemen dus volledig tegengestelde standpunten in.

Europees Hof moet niet oordelen over 'het ECB-beleid'

Er werden nogal wat bombastische titels gebruikt over die adviesvraag aan Luxemburg. Nogal wat kranten en websites kondigden aan 'Europees hof moet oordelen over ECB-beleid'. Slim Beleggen maakt er zelfs van 'Duitsland sleept eindelijk de ECB voor de rechter!' Bijna alle teksten zijn gebaseerd op een persbericht van Bloomberg dat de meesten min of meer ongewijzigd overnamen. Veel beter was de titel op de website van De Standaard (vrijdag 7.02.14) met 'Duits hof vraagt Europees advies over ECB-steunprogramma', of de titel in het artikel hierover in De Tijd van zaterdag: 'Duitse rechters vragen EU-Hof voor het eerst advies'. De Standaard bericht er niet over in zijn krant. De titel van de Frankfurter Allgemeine (FAZ) resumeert de zaak nog anders (vrij vertaald): 'Rechters vinden het OMT-programma onwettig' (Duitse tekst:'Verfassungsrichter halten EZB-Programm für rechtswidrig'). Er wordt dus niemand 'voor de rechter gesleept', noch moet het Europees Hof oordelen over 'het ECB-beleid'. Alleen een interpretatie over het OMT-programma staat er op deze agenda.

Ontploft een bazooka bij het Grondwettelijk Hof?

Wel is het een zeer vreemde demarche. Het Hof in Karlsruhe stelt dat het OMT-programma tegen Europese regels indruist, maar vraagt aan het Hof in Luxemburg of ze het op een andere manier kan uitleggen, zodat geen regels overtreden worden. Hierbij kan dit Hof in Luxemburg er zich gemakkelijk van afmaken, door te stellen dat het een theoretische vraag is die nog geen antwoord behoeft, gezien de maatregelen voorzien in het OMT-programma nog helemaal niet zijn gebruikt. Tot nu werd bijna elk geschil tussen lidstaten en de EU in Luxemburg beslecht in het voordeel van de EU. Waarom zou het deze keer anders zijn? Dat ze de interpretatievariante van Karlsruhe goedkeurt, lijkt nog onwaarschijnlijker. Dan zouden de hoogste Europese rechters in een politiek zo hoog explosief thema tot een overschreiding van de bevoegdheden van een van de hoogste instellingen van de EU, de ECB, moeten besluiten. De ECB kan bijvoorbeeld argumenteren dat alleen al de aankondiging van die maatregel de markten gerustgesteld heeft. "Daarmee staat de ECB noch juridisch noch ekonomisch recht in haar schoenen, maar het maakt van de ECB wel de machtigste administratie van Europa die volledig naar haar eigen inzichten kan handelen", besluit een van de hoofdredacteurs van de FAZ, Holger Steltzner, in zijn commentaar over die adviesvraag, onder de titel 'Die Angst der Verfassungsrichter'. (Letterlijk: "Zwar setzte das die EZB weder juristisch noch ökonomisch ins Recht, aber es machte den Eurotower zur handlungsfähigsten und mächtigsten Behörde Europas.").

Holger Steltzner gaat verder in op de vraag hoe het dan verder moet, als het Luxemburgse Hof geen standpunt inneemt, of de ECB de door Karlsruhe gevraagde inperkingen van het OMT-programma niet beaamt en de ECB daarop controleert? Dan wordt het volgens hem pas echt spannend in Karlsruhe. Het Hof kan dan onmogelijk nog terugkomen op zijn uitspraak dat het OMT-programma volgens haar onwettig is. Dan zitten de Karlsruher rechters in een zelfgebouwde val. Eerst stellen ze een onwettigheid vast, dan vragen ze uit schrik voor hun eigen moed om hulp bij het Europees Hof, die hen tegen de muur kan doen lopen. Wat doen ze dan? Dat Duitsland uit de monetaire unie zou stappen, zoals hardnekkige critici hopen, zullen de rechters nooit kunnen afdwingen. Karlsruhe zal de ECB geen juridische grenzen meer durven stellen. Die kan dan ondertussen onbeperkt staatsobligaties van alle lidstaten kopen, wat blijkbaar volgens Holger Steltzner in de Europese Raad al intensief besproken wordt. Zo maken ze het Bundesverfassungsgericht vleugellam, en kunnen de rechters ten slotte nog hoogstens aanwijzingen geven aan de vertegenwoordigers van de Bundesbank in de ECB, niet mee te werken aan sommige discuteerbare beslissingen. Daarmee bereiken ze alleen dat de stem van het Duits politiek verstand in de ECB moet zwijgen.

Het blijft vooreerst afwachten welk arrest er op op dinsdag 18 maart 2014 in Karlsruhe uit de bus komt in verband met het ESM-fonds, en het 'stabiliteitspact'. Wie weet ziet de hele zaak er dan weer helemaal anders uit, ook wat een interpretatie van het OMT-programma betreft?

De EU steeds ondemocratischer

Het gebrek aan moed van het Hof in Karlsruhe zou wel eens het einde kunnen betekenen van de dam die het tot nu was tegen het willekeurig en tegen de Europese verdragen optredende Europese nomenklatura. "De macht en de bevoegdheid van nationale parlementen wordt stelselmatig steeds verder door de verzameling van ondemokratische Europese instellingen en figuren ondermijnd, ten voordele van steeds nieuwe Europese instellingen met steeds pakken nieuwe ambtenaren, totdat geleidelijk de Europese Technokratische Staat vorm krijgt." (Mark Grammens in Journaal, 20.09.2012).

Ik kan niets anders dan ongeveer op dezelfde manier te besluiten als in vorige artikels over de EU:
Moet niet ernstig overwogen worden uit een dergelijk totaal ondemocratisch verband van de eurozone te stappen? En ook uit de Europese Unie, met zijn schijnparlement, voor we helemaal in de EUSSR terechtkomen? Idem voor alle mogelijke andere 'internationale' verbanden, zoals de VN, vóór deze hier zogenaamde ‘islamofobie’ (kritiek op de islam) en ‘godslastering’ in het algemeen strafbaar komt stellen?

Er bestaat een alternatief: deel uitmaken van een te vormen confederaal echt democratisch Europa, naar Zwitsers model, waar de burgers van elk land het laatste woord hebben via bindende referenda. Binnen Europees verband zou België/Vlaanderen de EU kunnen verlaten en lid worden van de Europese Vrijhandelsassociatie (EFTA), waarin we Zwitserland, Noorwegen, Liechtenstein, en momenteel ook nog IJsland aantreffen.

Documenten
Persbericht over het tussenarrest van het Bundesverfassungsgericht van 7 febr ‘14
Duitse versie
Engelse versie