Het Vlaams bestuur is duidelijk te duur

Een rapport van het Rekenhof is uiterst kritisch over de gevoerde personeelspolitiek van de Vlaamse overheid. De inspanningen om processen te vereenvoudigen zijn te weinig een hefboom om taken met minder ambtenaren uit te voeren. De onvoldoende optimalisering is volgens het Rekenhof mede de oorzaak van de groei van de Vlaamse ambtenarij sinds 2004 met 10%. Een studie van de Naamse universiteit berekent nu ook nog dat Vlaanderen meer van zijn budget uitgeeft aan administratie dan Wallonië. Wil de Vlaamse overheid echt werk maken van een goedkopere en efficiëntere administratie, zodat we economisch competitiever worden? Men kan eraan twijfelen.

Een zeer kritisch rapport van het Rekenhof over de personeelsplanning bij de Vlaamse administratie werd op dinsdag 19 januari '10 behandeld in de Commissie voor Bestuurszaken. Volgens dit rapport is het beleid onvoldoende consequent uitgewerkt en uitgevoerd, ondanks het inhuren van vele en dure consultants. De Vlaamse Regering gaf onvoldoende duidelijk aan wat ze met haar personeelsplanning beoogt en ze heeft pas in 2009, drie jaar na de reorganisatie in het kader van BBB (Beter Bestuurlijk Beleid), een specifieke procedure vastgelegd voor de vaststelling van de personeelsplannen. Het beleid verliest bovendien aan coherentie door de nog altijd geldende beslissing van 12 september 2003, waarmee de Vlaamse Regering een status-quo in de tewerkstelling van de Vlaamse overheid oplegde, en dus geen bijkomend personeel toestond. Dit is niet coherent met een inhoudelijk onderbouwde personeelsplanning op grond waarvan in bepaalde entiteiten bijkomende aanwervingen en in andere entiteiten een afbouw van de tewerkstelling gerechtvaardigd kunnen zijn. Lineaire maatregelen dienen te worden vermeden. Maar ook in een status-quo slaagde de regering niet. Sinds 2004 is volgens het Rekenhof het aantal personeelsleden bij de volledige Vlaamse overheid toegenomen met 10%. (Geciteerde bron: VRIND, 2008. Op 31 december 2003 telde de volledige Vlaamse overheid 42.484 personeelsleden; op 31 december 2007 46.749).

Vlaamse administratie duurder dan Waalse...

Daar kwam dezelfde week nog een studie bovenop van professoren van de Facultés Universitaires de Notre-Dame de la Paix van Namen. 'Comparaisons interrégionale et intercommunautaire des budgets de dépenses 2009 des Entités fédérées', januari '10. (Cahiers de recherche, Série Politique Economique, N°43 - 2010/01)
In die studie werd een vergelijkende analyse gemaakt van de uitgaven van de gewesten en de gemeenschappen, op basis van de budgetten voor 2009. La Libre Belgique schrijft er een artikel over in zijn uitgave van 18 jan '10 met de titel: 'Cliché: les dépenses administratives ne sont pas plus élevées en Wallonie'. De Standaard wijdt er ook een artikel aan op 20 jan '10, dat veel meer de nadruk legt op de verschillende uitgavepatronen van de budgetten dan op de kosten van de administratie ('Regio's maken echt andere keuzes'). Vlaanderen spendeert uit zijn budget, in vergelijking met Wallonië uit zijn budget, meer geld aan de gemeenten, wetenschappelijk onderzoek, wegen en infrastructuur, enz.., terwijl Wallonië meer dan Vlaanderen van zijn budget uitgeeft aan de provincies, economische politiek, ruimtelijke ordening, enz..

In de studie worden ondermeer de percentages berekend van verschillende soorten uitgaven, in verhouding tot de totale Vlaamse of Waalse gewestelijke overheidsuitgaven. Daarna worden de vergelijkbare posten met elkaar vergeleken. Ze berekenen dat Vlaanderen 10,22% van zijn budget voor gewestmateries besteedt aan administratie en bestuur, en Wallonië slechts 9,32% van zijn budget. Elke post van de Vlaamse uitgaven wordt dan op '100 euro' gezet, en met de Waalse uitgaven vergeleken. Deze 10,22% (=100 euro) worden dan vergeleken met de Waalse 9,32%, waardoor uit de bus komt dat Wallonië 91 euro besteedt aan administratie, tegen dus 100 voor Vlaanderen (of 91% in vergelijking met Vlaanderen). Een meer gedetailleerde opdeling hiervan leert dat de Waalse gewestadministratie 82 euro kost, maar dat daarentegen de parlementen 154 euro en de regeringen en kabinetten 266 euro kosten. Die 91% is geen toepassing van de regel van drie natuurlijk, want uiteraard zijn de kosten van ministeriële kabinetten, zelfs al kosten ze 2,66 keer meer, in absolute bedragen beduidend lager dan de kosten van een gewestadministratie. Volgens de Naamse professoren kost in het Waals gewest de administratie dus relatief gezien 18% minder (82 euro) dan in Vlaanderen (100 euro). De Standaard gaat daar niet kritisch op in, en meldt op het einde van het artikel kortweg "dat Wallonië veel meer uitgeeft aan de politieke facetten van zijn bestuur: zijn parlementen en kabinetten. Vlaanderen spendeert meer geld aan zijn administratie." (Kanttekeningen bij deze cijfers, zie onderaan dit artikel: *). Maar los daarvan, of de vergelijking al of niet juist is, een goede personeelsplanning en vereenvoudiging van processen zou een hefboom moeten zijn om eenzelfde takenpakket met minder ambtenaren uit te voeren. En juist dat gebeurt in Vlaanderen bijna niet, is de strenge kritiek van het Rekenhof. Vlaanderen kan besparen op zijn werkingskosten, maar doet dit nauwelijks.

Vlaams bestuur erg complex

Tijdens de plenaire zitting van het Vlaams parlement van woensdag 20 januari '10 stelden Boudewijn Bouckaert (LDD) en Marnic De Meulemeester (VLD) een 'actuele vraag' aan minister Bourgeois over de Naamse studie. Volgens Minister Bourgeois, na een eerste lezing, houdt de studie "geen rekening met de zeer zware structuren op provinciaal, gemeentelijk en vooral intercommunaal vlak in Wallonië. Wallonië heeft een bestuurscultuur waarbij belangrijke bevoegdheden worden gedelegeerd naar het intercommunaal niveau, waarin een groot stuk van het overheidsapparaat is terechtgekomen". (*)

Vlaanderen kan er anders ook goed weg mee, met de intercommunale en andere intermediaire structuren, zoals in de Beleidsnota Binnenlands Bestuur 2009-2014 (Stuk 185 (2009-2010) - Nr 1) van diezelfde minister Bourgeois te lezen is (Hoofdstuk 2.1 Een complex bestuurlijk landschap):

"Het bestuurlijk landschap zoals dit vandaag in Vlaanderen bestaat is als gevolg van een historische evolutie erg complex. Ook de sector van de lokale en provinciale besturen omvat een brede waaier van overheidsbesturen. Een overzicht (toestand op 31 december 2008):
- Vlaanderen telt 308 gemeenten, 116 autonome gemeentebedrijven, 10 gemeentelijke extern verzelfstandigde agentschappen en 9 districten (Antwerpen);
- Er zijn eveneens 308 OCMW’s en 65 OCMW-verenigingen;
- Op het terrein van de intergemeentelijke samenwerking zijn er 63 opdrachthoudende verenigingen, 28 dienstverlenende verenigingen en een groot aantal interlokale en projectverenigingen;
- Vlaanderen telt 118 politiezones, waarvan 35 eengemeentezones en 83 meergemeentezones;
- Vlaanderen telt ook 5 provincies, 7 autonome provinciebedrijven, 2 provinciale extern verzelfstandigde agentschappen in privaatrechtelijke vorm en 4 provinciale intern verzelfstandigde agentschappen;
- Ten slotte kent Vlaanderen ook meer dan 1.800 besturen van de erkende erediensten.
Daarnaast is er het Vlaamse beleidsniveau met zijn talrijke gedeconcentreerde diensten en de sectorale intermediaire besturen (onder andere RESOC’s, streekplatformen, regionale landschappen)....

Op initiatief van de opeenvolgende Vlaamse Regeringen is er het afgelopen decennium heel wat beleidsvoorbereidend werk verricht over de bestuurlijke organisatie in Vlaanderen, staat er in die beleidsnota. Maar wat is het besluit dat men er ook kan lezen: "De complexiteit van het bestuurlijk landschap is evenwel onveranderd gebleven." Veel studies dus, zonder enig gevolg: het bestuurlijk landschap blijft erg complex.

Goedkoper Vlaams bestuur?

Uit de actuele vraag van Marnic De Meulemeester: "Dat de Vlaamse overheid nog niet aan afslanking toe is, is ook overduidelijk gebleken uit het rapport van het Rekenhof, dat gisteren in de commissie Binnenlandse Aangelegenheden werd voorgesteld. Het is niet alleen kritisch, maar zelfs vernietigend. Dat werd gisteren door alle partijen, zowel die van de meerderheid als die van de oppositie, beaamd. Een sprekend bewijs daarvan is toch wel het feit dat de Vlaamse ambtenarij in vergelijking met 2004 met 10 percent is gegroeid. Dat is een aanzienlijke groei."
Minister Bourgeois is het met die 10% niet eens: "Het Rekenhof zegt niet dat het personeelsbestand is gestegen met 10 percent sinds 2004. Het gaat niet vanaf 2004, integendeel, vanaf 2004 is de stijging veel kleiner". Men kan dus blijkbaar de door het Rekenhof aangehaalde cijfers betwisten, maar de minister moet toch minstens toegeven dat de administratie sinds 2004 nog verder gegroeid is. Volgens hem staan de maatregelen uit het rapport van het Rekenhof in het regeerakkoord, en worden ze ook geïmplementeerd: "Wij doen een recurrente besparing op de apparaatskosten van 5 percent, op de personeelskredieten van 2,5 percent met ingang van 2010". Nog volgens de minister eindig het daarmee niet: "het College van Administrateurs-generaal (CAG) moet meetbare, auditeerbare efficiëntiewinsten voorstellen voor na 2010, die in de loop van de komende jaren worden voortgezet". (*).
Boudewijn Bouckaert: "We moeten de administratiekosten binnen de overheid zo laag mogelijk houden. De dienstverlening moet natuurlijk dezelfde blijven. Het gedrag van minister Bourgeois begint me enigszins te verontrusten. Hij benadert de cijfers van de Naamse studie met een zeker negationisme. Hij miskent de enorme groei die de Vlaamse administratie heeft beleefd... Volgens een rapport van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) kunnen we dezelfde service met een derde minder ambtenaren leveren."

Rekenhof: personeelsplannen ondermaats

Het Rekenhof schreef dus een rapport voor het Vlaams parlement over de personeelsplanning bij de Vlaamse overheid (Stuk 37 (2009-2010) - Nr. 1) Enkele uittreksels (meer uittreksels onderaan dit artikel: **)

(Rekenhof: "Personeelsplanning is de voorbereiding, vormgeving en implementatie van strategisch beleid rond de instroom, doorstroom en uitstroom van personeel, zodat een doeltreffende en doelmatige allocatie van arbeid tot stand wordt gebracht.")

Het Rekenhof heeft in 2008 bij 62 entiteiten de personeelsplannen opgevraagd. Alle bevraagde entiteiten beschikten over een opstartplan en eind juli 2008 hadden 38 entiteiten (61%) ook een goedgekeurd personeelsplan. Elf entiteiten (18%) waren nog bezig met de opmaak ervan. Het Rekenhof heeft de 38 personeelsplannen getoetst aan een aantal kwaliteitscriteria. De plannen bleken sterk te verschillen in omvang en vorm. Minder dan de helft bevatte voldoende inhoudelijke informatie. Slechts vijftien personeelsplannen (39%) waren volledig gebaseerd op procesbeschrijvingen en maar elf ervan (29%) gaven uitleg over het verband tussen de processen en het gewenste personeel. De entiteiten deden maar beperkt aan procesoptimalisatie en concentreerden zich meer op een verhoging van de kwaliteit van enkele processen dan op de efficiëntie. Daardoor leidde de proceshertekening meestal tot een behoefte aan bijkomend personeel. Slechts vier hertekende procesplannen leidden tot een personeelsvermindering... Een verband tussen processen, vereist personeel en doelstellingen ontbreekt in 80% van de personeelsplannen. Ook een expliciete langetermijnvisie ontbreekt doorgaans. De meeste personeelsplannen bevatten geen grondige analyse van de kloof tussen de bestaande personeelsbezetting en de werkelijke personeelsbehoeften. (Een afdelingshoofd in een privébedrijf zou vermoedelijk al lang zijn C4 gekregen hebben, als hij niet eens een verband legt tussen de processen en het personeel dat hij hiervoor nodig meent te hebben. Dat is bij de Vlaamse overheid dus het geval bij 80% van de 38 entiteiten die een goedgekeurd personeelsplan hebben, terwijl er dus 39% niet eens een goedgekeurd plan konden voorleggen, en 13 eenheden er nog niet eens aan begonnen waren. Dat zouden nog eens evenveel C4's zijn vermoedelijk..)

Algemene conclusie van het Rekenhof

Ondanks zijn historiek van meer dan tien jaar en de inhuring van externe consultants, is het personeelsplanningsbeleid onvoldoende consequent uitgewerkt en uitgevoerd. Ook is het beleid niet coherent door de statusquo-beslissing van 2003 en zijn de garanties op uitvoering ervan niet sluitend. De personeelsplannen zijn sinds de BBB-reorganisatie maar traag tot stand gekomen. De kwaliteit van deze plannen is bovendien in sterke mate vatbaar voor verbetering. De inspanningen inzake personeelsplanning en vereenvoudiging van processen hebben voor gans de Vlaamse overheid in de praktijk te weinig geleid tot een hefboom om eenzelfde takenpakket met minder ambtenaren uit te voeren.

Wordt het beter?

Minister Bourgeois antwoordde het Rekenhof dat "de aanbevelingen van het Rekenhof zullen meegenomen worden in de beleidsnota Bestuurszaken en in het vervolgtraject inzake personeelsplanning". Die beleidsnota Bestuurszaken 2009-2014 staat vol modieuze en holle managementstermen zoals: om verkokering binnen de BBB-structuur tegen te gaan.., ik zal meer aansturen op een waardengedreven bedrijfs- en leiderschapscultuur, het creëren van synergie-effecten, ik zal proactief tewerkgaan, we doen aan clustering van expertises, het hanteren van meer markteconomische reflexen binnen de overheid, enz. De concrete aanbevelingen van het Rekenhof heb ik niet als zulke teruggevonden in de beleidsnota, tenzij verpakt in wollige zinnen, zoals deze:
"De eerste uitdaging bestaat erin de strategische ambities van de Vlaamse overheid te vertalen in een vernieuw(en)d personeelsbeleid, zowel op gemeenschappelijk niveau als op entiteitsniveau. Het concreet invullen van dit overkoepelende personeelsbeleid zal samen met de entiteiten gebeuren, zowel met de personeelsfunctie als met het management en dit binnen het in deze nota geschetste beleidskader. De entiteiten krijgen de ruimte om hun eigen personeelsbeleid zo goed mogelijk af te stemmen op de (beleids)doelstellingen die zij moeten realiseren, zonder dat dit leidt tot verkokering en zonder de globale ambitie en richting die de Vlaamse overheid uitgaat, uit het oog te verliezen."

Zijn er veel besparingen te verwachten als minister Bourgeois, bij de bespreking van zijn beleidsnota Bestuurszaken in de commisie op 8 dec '09, meent dat "de personeelsaangroei bij de overheid te maken heeft met de staatshervorming waardoor een aantal diensten overgeheveld is, maar ook met de oprichting van nieuwe diensten, bijvoorbeeld de wooninspectie of de inburgeringdiensten. Ook De Lijn en VDAB hebben bijkomende mensen aangeworven naar aanleiding van beleidskeuzes. De omvang van de overheid houdt verband met de politieke keuzes over overheidstaken. Eerder dan de omvang zijn de output en de vergelijking tussen investeringen en resultaten belangrijk." Of nog deze uitspraak: "Wat de uitstroom van medewerkers betreft, is er niets bepaald over vervangingen. Het regeerakkoord stelt alleen dat er geen bijkomende medewerkers mogen komen. De uitdaging voor de leidend ambtenaren bestaat erin om na te gaan hoe men met evenveel en soms zelfs minder mensen dezelfde dienstverlening kan bieden. Ik ben geen voorstander van lineaire maatregelen maar zal nagaan waar de organisatie onder druk staat en waar minder, waar mensen vrij komen door informatisering van diensten. Op vlak van interne mobiliteit is nog heel wat vooruitgang nodig. In de vorige regeerperiode was het vaak zo dat voor nieuwe taken nieuwe mensen aangeworven werden. Nu komt het erop aan via interne mobiliteit of efficiënter werken, mensen daarvoor vrij te stellen."

Dat klinkt allemaal erg minimalistisch, en kan onmogelijk volstaan om te realiseren wat Bourgeois in zijn beleidsbrief belooft: "een beleid voeren dat Vlaanderen aansluiting geeft bij de kopgroep in Europa en voor de toekomst van Vlaanderen zorgt". Daarvoor zou veel drastischer in het overheidsapparaat en in de veel te complexe regelgeving moeten gesnoeid worden. Dat de Vlaamse administratie dezelfde service met een derde minder ambtenaren moet kunnen leveren, zoals de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) het stelt, ligt - helaas voor onze welvaart - met de beperkte geplande ingrepen nog in Wonderland, niet in Vlaanderen.

-------------------------------------------------------------

(*) Hoeveel kost de Vlaamse administratie?

Volgens een studie van professoren van de Facultés Universitaires de Notre-Dame de la Paix van Namen is de Vlaamse administratie duurder dan de Waalse. Toch in verhouding tot de respectievelijke budgetten. Volgens een lezer op de website van De Standaard moet men de cijfers echter anders bekijken. Die 100 versus 91 euro zijn bekomen door volgende vergelijking: Vlaanderen besteedt 10,22% van zijn budget voor gewestmateries aan administratie en bestuur, Wallonië slechts 9,32%. Deze 9,32% werden dan vergeleken met de Vlaamse 10,22%, waardoor het vergelijkingspercentage van 91% uit de bus komt. Bij vergelijking van de absolute cijfers daarentegen zou men tot het besluit komen dat beide gewesten per inwoner evenveel spenderen aan hun administraties. Wat wel duidelijk wordt uit de vergelijking is de verschillen in accenten bij de verschillende uitgavenposten, in verhouding tot het volledig budget. Vlaanderen spendeert van zijn totaal budget meer geld aan de gemeenten, wetenschappelijk onderzoek, wegen en infrastructuur, enz.., terwijl Wallonië proportioneel in zijn budget meer geld uitgeeft aan de provincies, economische politiek, ruimtelijke ordening, enz.. De berekeningen geven dus aan waar de twee gewesten meer of minder prioriteit (= geld) aan geven, maar niet hoevvel geld er in absolute cijfers uitgegeven wordt. Zoals Guy Tegenbos in zijn artikel schrijft: "Wallonië ontvangt en spedeert, berekend per inwoner, meer dan Vlaanderen: ongeveer 4.000 euro per inwoner tegen ongeveer 3.750 euro per inwoner in Vlaanderen; voor Brussel gaat het om ruim 5.000 euro. De Naamse cijfers wekken dus betwistbare indrukken, maar tonen wel welke prioriteiten worden gelegd." (DS, 20.01.10). Volgens Bourgeois werd er ook geen rekening gehouden met de zeer zware structuren, vooral op intercommunaal vlak in Wallonië. Het is een monniken- en specialistenwerk om na te gaan wat wel of niet allemaal meegenomen werd, en of de cijfers echt vergelijkbaar zijn. Dat laat ik graag aan een expert in de analyse van overheidsbudgetten over, en laat dus de verdediging van de cijfers voor rekening van de professoren. Maar los van een vergelijking met Wallonië, komt het Rekenhof tot het besluit dat met een betere personeelsplanning en vereenvoudiging van processen in Vlaanderen eenzelfde takenpakket met minder ambtenaren kan gebeuren. Het kan dus goedkoper, en dat is de belangrijkste boodschap.

Ook nog los van een vergelijking Vlaanderen-Wallonië: over de omvang van de kosten van de Vlaamse administratie is men het in Vlaanderen zelf nog helemaal niet eens. Er zijn minstens drie definities van de 'apparaatkosten', zoals blijkt uit de evaluatie van de de Vlaamse begroting (Rapport over de begrotingsaanpassing 2009 en de begroting 2010) door de SERV. Hierin gaat de SERV (Sociaal-Economische Raad voor Vlaanderen) uitvoerig in op de definitie van de kosten van de administratie, 'apparaatkosten' genoemd (blz 93-105):
Apparaatkredieten zijn de kredieten die de werking van de Vlaamse overheid mogelijk maken. Het gaat voornamelijk om personeelskosten en werkingskosten, met inbegrip van aankoop van informatica-materiaal. De apparaatkredieten zijn dus de kredieten waarmee er geen dienstverlening aan de burgers en bedrijven kan gebeuren. In het kader van een efficiënte overheid is dit natuurlijk een belangrijk element. De notie van apparaatkredieten is in de Vlaamse begroting pas ingevoerd bij de BBB-operatie. Naar aanleiding van de bijdrage van de Vlaamse administratie voor het regeerakkoord 2009, heeft het College van ambtenaren-generaal (CAG) de apparaatkredieten van 2008 in kaart gebracht. Volgens de benadering van het CAG bedragen de apparaatkredieten 10,1% van de totale Vlaamse overheidsuitgaven. (Letterlijk, in hun Deel 3.2. : "De Vlaamse overheid heeft in 2008 in het totaal voor ruim 25,1 miljard euro uitgegeven. De apparaatkredieten bedragen 10,1 % van de totale uitgaven. De uitgaven voor personeel bedragen 690 mio euro of 84,2 % van de apparaatskredieten. In een bedrijfscontext is dit een zeer behoorlijke verhouding." 10,1% komt dus neer op 2,535 miljard euro). Dit percentage ligt zeer dicht bij het Naamse cijfer voor Vlaanderen (10,22%). De oefening van het CAG is volgens de SERV echter enerzijds een te ruime analyse (naast apparaatskosten zijn ook beleidskosten meegenomen via het programma “Algemeen”) en anderzijds te beperkt (de instellingen zijn slechts gedeeltelijk meegenomen in de analyse, en er is geen rekening gehouden met de werkingskosten van de Vlaamse regering of de werkingskosten die zijn opgenomen in de beleidsprogramma’s). De nieuwe Vlaamse regering heeft er nu blijkbaar voor gekozen om een andere invulling te geven aan de apparaatkosten dan het CAG. Hierbij heeft de regering echter, nog steeds volgens de SERV, geen verdere toelichting gegeven over de manier waarop de apparaatkosten berekend werden. Samengeteld geeft dat voor de initiële begroting 2009 een bedrag van 3,7 mld euro, wat een aanzienlijk hoger bedrag is dan de berekening van het CAG.

Maar net zoals bij het CAG gaat deze benadering volgens de SERV enerzijds te ver en anderzijds niet ver genoeg. En dus stelt de SERV een derde berekeningsmethode voor. Voor deze oefening vertrekt ze van de geconsolideerde ESR-uitgaven van de Vlaamse Gemeenschap in 2008 (23,5 mld euro). (ESR: Europees systeem van nationale en regionale rekeningen). Hierbij wordt in eerste instantie een correctie gemaakt voor een aantal instellingen die een dienst verlenen aan de burger/bedrijfswereld of die onderzoek verrichten en waarvan het gros van de loon- en werkingsuitgaven dient om deze dienst te verzekeren. De redenering is dat de personeelskosten van de buschauffeurs eerder tot de beleidsuitgaven horen dan tot de apparaatkosten. Ook het loon van de museumsuppoosten vallen niet onder de apparaatkosten, net zomin als de onderzoekers van het VITO of de loodsen. Ingevolge deze definitie komt de SERV aan een veel lager bedrag aan apparaatkosten: 1,59 mld euro, of 6,8% van de totale Vlaamse uitgaven.

De 'apparaatkosten' hebben veel meer dan een academisch belang, want dat is de basis waarop de Vlaamse regering de efficiëntiewinst berekent. Veel hangt er dus van af wat men als apparaatkosten beschouwt, en hoeveel men dan hierop wil besparen. Als de regering bv. meer uitgaven als 'apparaatkosten' beschouwt dan het CAG, en de besparingen hierop in percentages worden toegepast, zal er op meer posten bespaard moeten worden, dan wanneer de apparaatkosten minder uitgavenposten omvatten. Als Bourgeois dus stelt: "Wij doen een recurrente besparing op de apparaatskosten van 5 percent, op de personeelskredieten van 2,5 percent, met ingang van 2010," (juist geformuleerd: volgens de 'septemberverklaring 2009' van de regering wordt er een besparing voorzien van 2,5% op het loonaandeel en 5% op het functioneringsaandeel van de apparaatkosten, of 133 miljoen in 2010) is dit een grotere besparing, als hij zich baseert op de berekening van de apparaatkosten van de regering, dan hetzelfde percentage op de door de CAG of de SERV berekende - lagere - apparaatkosten. Men zou dus best snel komen tot één enkele definitie van de apparaatkosten (2,535 miljard of 3,7 miljard, of 1,59 miljard -de cijfers lopen toch wel behoorlijk uiteen).


(**) Iets meer citaten uit het rapport van het Rekenhof

Tot 2004 bleven, ondanks de intensieve expertenbegeleiding (de totale kosten van externe begeleiding stegen tot ruim 7 miljoen EUR) en een degelijke methodologie, de personeelsplannen leiden tot een stijging van de personeelsbezetting. Een belangrijke reden daarvoor was het gebrek aan draagvlak bij de leidend ambtenaren om een degelijk proces- en personeelsplan op te stellen. De processen werden dan ook onvoldoende geoptimaliseerd. De Vlaamse Regering besliste daarom op 12 september 2003 tot een status-quo in de tewerkstelling bij de Vlaamse overheid (geen snoei, geen groei).

De beleidsdocumenten Bestuurszaken 2004-2009 formuleren evenmin concreet waartoe proces- en personeelsplanning moeten leiden. Sinds het project BBB stuurt de Vlaamse Regering de leidend ambtenaren voor haar HRM-beleid aan met een managementcode, een raamstatuut en beheers- en managementovereenkomsten. De managementcode van 1 juli 2005 verplichtte elke entiteit haar structuur, taken, processen, functies en competenties in een procesen personeelsplan af te stemmen op haar opdracht en bevatte daarvoor mogelijke meetfactoren en afspraken. Deze code is een degelijk beheersinstrument, maar had lange tijd onvoldoende draagvlak. Dit verbeterde na publicatie van de Leidraad Interne Controle/ Organisatiebeheersing in januari 2008.

Interne beheersing, procedures, toezicht, een degelijke rapportering en evaluatie moeten garanderen dat de entiteiten na BBB procesgebaseerde personeelsplannen opstellen en uitvoeren, die effectief leiden tot een optimale afstemming van de organisatie op de opdrachten. Maar de Vlaamse Regering heeft niet voorzien in een controle op de juistheid van de opstartpersoneelsplannen. Pas in april 2009 heeft zij een afzonderlijke procedure vastgelegd voor de procesgebaseerde personeelsplannen. De inmiddels goedgekeurde plannen steunen zodoende op een weinig transparante procedurele regeling. Pas op 24 april 2009 heeft de Vlaamse Regering een toezicht door de Inspectie van Financiën of gemachtigde van Financiën geregeld op budgetneutrale personeelsplannen die uitvoerbaar zijn binnen de bestaande weddekredieten.

De kwartaalrapportering over loonkosten en personeelseffectieven legt geen verbanden met het personeelsplan en de mate van afstemming van processen, functies en competenties op de opdrachten van de entiteit. Bovendien leven de entiteiten deze rapporteringsverplichting nauwelijks na. De geplande integratie van de rapportering over personeelsplanning in de cyclus van beheersovereenkomsten, ondernemingsplannen en jaarrapporten staat nog niet op punt, mede bij gebrek aan goedgekeurde gemeenschappelijke rapporteringsformaten met eenduidige kengetallen. Ten slotte heeft de Vlaamse Regering de rapportering over de uitvoering van de managementovereenkomsten, noch de rapportering over de PLOEG-jaarplanning geregeld.

Het Rekenhof heeft in 2008 bij 62 entiteiten de personeelsplannen opgevraagd. Alle bevraagde entiteiten beschikten over een opstartplan en eind juli 2008 hadden 38 entiteiten (61%) ook een goedgekeurd personeelsplan. Elf entiteiten (18%) waren nog bezig met de opmaak ervan. Alle niet-budgetneutrale personeelsplannen hebben de procedure van administratieve en begrotingscontrole gevolgd. Ruim een derde van de budgetneutrale personeelsplannen heeft onnodige procedurestappen doorlopen. Dit kan verklaard worden door het onvoldoende transparant karakter van de procedure. Het Rekenhof heeft de 38 personeelsplannen getoetst aan een aantal kwaliteitscriteria. De plannen bleken sterk te verschillen in omvang en vorm. Minder dan de helft bevatte voldoende inhoudelijke informatie. Slechts vijftien personeelsplannen (39%) waren volledig gebaseerd op procesbeschrijvingen en maar elf ervan (29%) gaven uitleg over het verband tussen de processen en het gewenste personeel. De entiteiten deden maar beperkt aan procesoptimalisatie en concentreerden zich meer op een verhoging van de kwaliteit van enkele processen dan op de efficiëntie. Daardoor leidde de proceshertekening meestal tot een behoefte aan bijkomend personeel. Slechts vier hertekende procesplannen leidden tot een personeelsvermindering. De status-quobeslissing van de Vlaamse Regering verklaart grotendeels de beperkte procesoptimalisatie.

Een verband tussen processen, vereist personeel en doelstellingen ontbreekt in 80% van de personeelsplannen. Ook een expliciete langetermijnvisie ontbreekt doorgaans. De meeste personeelsplannen bevatten geen grondige analyse van de kloof tussen de bestaande personeelsbezetting en de werkelijke personeelsbehoeften. Ze bevatten evenmin een uitgewerkt implementatieplan. Wel bieden bijna alle plannen een kwantitatief overzicht van de bestaande en voorziene VTE’s. Ook vermelden de meeste de kostprijs van de gewenste wijzigingen. Zij delen de functies meestal in volgens rang of niveau, wat weinig informatie biedt over de functie-inhoud, en gebruiken op één na niet de functiefamilies van de Vlaamse overheid.