Wij controleren onszelf

Het huidige Belgisch systeem van partijfinanciering kent geen onafhankelijke controle. De samenstelling van de commissies geeft een vooraanstaande/exclusieve rol aan de politieke partijen. Die zijn in de praktijk weinig geneigd om werkelijk controle uit te oefenen en beslissingen te nemen die tot een sanctie kunnen leiden. De controles van het Rekenhof en de bedrijfsrevisoren op de geldbesteding zijn waardeloos. Gezien de partijen zichzelf controleren kan de huidige regeling op termijn het vertrouwen van het publiek in het systeem van politieke financiering aantasten. Zegt de Raad van Europa.

Dankzij het speurwerk van Bart Maddens en Karolien Weekers, gepubliceerd in hun boek 'Het geld van de partijen' (Uitgeverij ACCO, 2009), weten we dat er vandaag jaarlijks niet minder dan 53 miljoen euro belastingen naar de politieke partijen gaat via dotaties, fractietoelagen en steun aan verbonden instellingen. (In Nederland krijgen de partijen hiervoor 15 miljoen euro, in Frankrijk 75 miljoen). Daar bovenop betalen alle parlementen ook nog de wedde en de kostenvergoeding voor de parlementsleden, het personeel van de fracties en van de persoonlijke medewerkers van de parlementsleden (b.v. ongeveer 2 medewerkers per Kamerlid) en kunnen er ook nog toelagen binnenkomen op provinciaal, lokaal en Europees niveau.

Eind 2008 onderzocht een team van de Raad van Europa hoe de controle op de partijfinanciering in België in elkaar zit, en of ze transparant genoeg is. Dit gebeurde in het kader van een onderzoek door die Raad 'ter bestrijding van corruptie met betrekking tot de financiering van politieke partijen en verkiezingscampagnes' bij alle 46 aangesloten lidstaten. De Belgische regeling kreeg nogal wat kritiek van de onderzoekers. De partijen controleren zichzelf, het jaarlijks rapport van de aangestelde bedrijfsrevisor over de aanwending van de partijfinanciering is een lachertje, lokaal blijven er voldoende achterpootjes om nog schenkingen te ontvangen, de controle van het Rekenhof is al evenzeer een lachterje, want het krijgt niet eens inzage van de documenten. En het Rekenhof speelt bovendien alleen maar een rol voor het federaal en het Vlaams parlement. Voor het Waals Gewest, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Duitstalige Gemeenschap, kunnen de controlecommissies van de regionale parlementen het Rekenhof raadplegen en advies vragen, een mogelijkheid waar zij echter nog nooit gebruik van hebben gemaakt. En aan de politisering van de overheidsdiensten is er verder niets veranderd, melden de onderzoekers.

Het evaluatieteam (*) kwam naar België in november '08, in opdracht van GRECO (Groupe d'Etats contre la corruption - Group of States against corruption), en stelde een evaluatierapport over België op 'Transparantie in de financiering van politieke partijen', dat in mei '09 in Straatsburg werd goedgekeurd. Voorafgaand aan het bezoek ontving het evaluatieteam een antwoord op de evaluatievragenlijst van het Federale Parlement, het Vlaams Parlement en van het Parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. De twee andere parlementen met rechtstreeks verkozenen deden dus niet eens de moeite te antwoorden (Parlementen van het Waals Gewest, Duitstalige Gemeenschap), noch hadden ze een gesprek met het team ter plaatse. (**)

Enkele uittreksels uit het ondertussen ook in het Nederlands beschikbare rapport van het GRECO-evaluatieteam (hierna het 'GET' genoemd):

De regeling die er in 1989 is gekomen, waarbij een publiek/privé financieringssysteem werd ingevoerd en de financiering door rechtspersonen werd afgeschaft, wordt meestal beschouwd als een merkelijke verbetering in vergelijking met de periode toen partijen en verkozenen beloften moesten doen om steun van het zakenleven te krijgen. Andere factoren zijn naar verluidt niet veranderd, zoals de politisering van de overheidsdiensten en meer nog van de lokale en territoriale entiteiten, waar het gewicht van de verkozenen steeds voelbaarder wordt (het inzetten van de middelen voor politieke doeleinden, uitgesproken cliëntelisme naarmate men dichter bij de kleinste collectiviteiten komt). De burgemeesters van de gemeenten worden als uiterst machtig op lokaal niveau beschouwd, wat ook in de hand wordt gewerkt door de administratieve regels en praktijken (dat territoriale niveau geniet een grote autonomie, het ontsnapt ook aan de controle van het Rekenhof, maar valt onder de controle van de gemeenteontvanger, er werden bepaalde dubieuze praktijken vastgesteld, zoals het afwerken van de notulen van de gemeentelijke beraadslagingen na afloop van de debatten, zodat er beslissingen kunnen aan worden toegevoegd naargelang van de behoeften, enz. ). De door het GET verzamelde gegevens suggereren dat bepaalde vormen van geknoei niet volledig verdwenen zijn (fictieve werknemers of banen, valse facturen, waardeloos onderzoek- en studiewerk dat echter peperduur blijkt, enz.) en aan het licht komen wanneer er procedures worden opgestart buiten de context van de controle van de financiering van het politieke leven, bijvoorbeeld bij controle door de arbeidsinspectie of de belastingdiensten....

Een onbevredigende regeling met veel gaten

België heeft controle-organen ingesteld op verscheidene niveaus en dat heeft er ongetwijfeld toe bijgedragen dat de partijen en verkozenen in financiële zaken gematigder en waakzamer zijn geworden. Het huidige apparaat geeft een vooraanstaande plaats aan de parlementaire controlecommissies : de Federale Controlecommissie voor de financiering van de politieke partijen en de federale verkiezingen, haar vier gewestelijke tegenhangers voor de financiering van de campagnes op gewestelijk niveau en op de infragewestelijke niveaus (behalve op het niveau van de gemeenten, waar zoals reeds eerder gemeld, alleen de verkiezingsuitgaven van de gemeenten worden gecontroleerd). Hoewel België de verdienste heeft dat apparaat te hebben ingesteld, is de toestand om verscheidene redenen onbevredigend.

Het jaarlijks financieel verslag van de partijen bevat de plaatselijke afdelingen niet, terwijl zij in de grote steden belangrijk kunnen zijn en aan de plaatselijke verkiezingen kunnen deelnemen, individuele campagnes van kandidaten kunnen financieren en geld kunnen inzamelen waarvan bij bepaalde partijen een deel, direct of indirect, wordt doorgestort naar de centrale structuur. .. In bepaalde gevallen hebben centrale leidinggevenden van de partijen bevestigd dat zij niets afweten van de financiën van de plaatselijke afdelingen, ook als het om een grote stad gaat. De interviews bevestigen dat de partijen, die trouwens over een grote vrijheid beschikken wat de organisatie van de structuren betreft, ook niet systematisch bepaalde structuren integreren zoals bijvoorbeeld de humanitaire organisaties. Hetzelfde geldt vaak voor structuren zoals jeugdverenigingen of vrouwenverenigingen...

Om een duidelijker grens te trekken tussen het politieke leven en de economie en het zakenleven, heeft de wetgever uiteindelijk de giften en prestaties van rechtspersonen aan politieke partijen en aan kandidaten verboden. Maar, met het klaarblijkelijke doel om bepaalde vormen van militante steun mogelijk te maken, heeft hij bepaalde vormen van indirecte hulp, zoals sponsoring – inclusief door diezelfde rechtspersonen – niet verboden noch gereglementeerd. Met sponsoring wordt dus blijkbaar liberaal omgesprongen, wat momenteel niet door de Controlecommissie veroordeeld wordt (en waarschijnlijk door de andere controlecommissies evenmin). Dat is in strijd met het wettelijk verbod op giften van rechtspersonen en biedt heel wat mogelijkheden om dat verbod te omzeilen.

Geen ernstige controle

Eerst en vooral kan men niet spreken van een onafhankelijk controlesysteem in de zin van artikel 14 van de Regels als bijlage bij Recommandation Rec (2003)4. De samenstelling van de commissies geeft een vooraanstaande / exclusieve rol aan de politieke partijen en in de praktijk zouden ze weinig geneigd zijn om werkelijk controle uit te oefenen en beslissingen te nemen die tot een sanctie kunnen leiden, zelfs wanneer het Rekenhof mogelijke overtredingen ontdekt of voorbehoud maakt.

Op federaal niveau waren er sinds 1989 een half dozijn dossiers die alleen over politieke partijen met weinig macht gingen; de helft ervan ging over dezelfde partij en in bepaalde dossiers waar de Controlecommissie een beslissing moest nemen, werd haar beslissing soms geblokkeerd omdat één van de leden de vergadering had verlaten (het quorum was niet aanwezig) en de Controlecommissie het onderzoek van het punt niet op de agenda van een latere vergadering had gezet. Wat de controle van de campagnerekeningen van de partijen en de kandidaten na de verkiezingen betreft, is de situatie bijzonder ongunstig. Kennelijk werd er geen enkele werkelijke maatregel getroffen bij aanzienlijke overtredingen (zo is het niet indienen van de rekeningen zonder gevolg gebleven nadat er aanmaningen werden verstuurd). Blijkbaar steunt de Controlecommissie uitsluitend op vaststellingen die eerder zijn gedaan, het ontbreken van een klacht van een andere kandidaat, enz. De betrokkenheid van het Rekenhof in het controleproces biedt (in de huidige context) niet alle waarborgen dat de politisering van de controlecommissies gecompenseerd wordt.... Bovendien wordt het weliswaar verplicht geraadpleegd door de federale Controlecommissie en door de Vlaamse commissie, maar niet door de andere gewestelijke controlecommissies.

Het GET twijfelt er sterk aan dat het apparaat in staat is een meer dan formele controle uit te oefenen op de rekeningen van de partijen en op de verkiezingscampagnes. De Controlecommissie en de gewestelijke commissies beschikken over weinig personeel en deskundigheid (de deskundigheid steunt in hoge mate op het secretariaat, aangezien de leden veranderen). Of het nu om die reden is of om de politieke verantwoordelijkheid voor haar werk te verschuiven, in elk geval steunt de Controlecommissie bijna uitsluitend op de adviezen van het Rekenhof. Dat laatste meent echter dat zijn werk eveneens hoofdzakelijk formeel is en slechts vrij flagrante overtredingen of bepaalde onregelmatigheden aan de hand van de vergelijking van data aan het licht kan brengen. Bovenal heeft het Rekenhof geen toegang tot de boekhoudkundige stukken en bewijsstukken, wat het uitoefenen van enige substantiële controle nagenoeg onmogelijk maakt, terwijl de Controlecommissie die mogelijkheid wel heeft, maar er slechts gebruik van maakt bij klachten.

Bedrijfsrevisoren moeten alleen in de context van de verslagen die jaarlijks worden ingediend de rekeningen van de politieke partijen controleren. De verslagen over de verkiezingsuitgaven worden niet met een audit gecontroleerd. Hetzelfde geldt voor de verslagen van de individuele kandidaten. Het GET stelt zich vragen bij de toegevoegde waarde van de auditverslagen over de rekeningen van de politieke partijen. De vertegenwoordigers van de revisoren zijn er immers niet in geslaagd informatie te verstrekken over de tekortkomingen of de typische problemen die ze vinden in de rekeningen van de partijen en hun componenten, en dus over de omvang en de diepgang van hun audit in de praktijk. Ook al werden er specifieke normen aangenomen door het Instituut van de Bedrijfsrevisoren... blijft de draagwijdte van de revisie vrij bescheiden, ondanks de relatieve complexiteit van de Belgische partijen, met hun vele structuren. Uit de gesprekken ter plaatse blijkt vrij duidelijk dat de auditor voor alles controleert of alles in de juiste vorm is weergegeven, en erop toeziet of de bedragen in de juiste kolom staan en of die bedragen geloofwaardig zijn.

De plaats van het Rekenhof (RH) in de controlestructuur van de financiering van de politieke partijen en de verkiezingscampagnes is niet overal gelijk: voor de controle op federaal niveau en op het niveau van het Vlaams Gewest treedt het verplicht op (de federale Controlecommissie en de Vlaamse Controlecommissie moeten het RH raadplegen). Voor het Waals Gewest, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Duitstalige Gemeenschap, kunnen de controlecommissies van de regionale parlementen het RH raadplegen en advies vragen, een mogelijkheid waar zij nog nooit gebruik van hebben gemaakt in de praktijk, zoals het GET kon vaststellen. De controle van het RH op de verkiezingsuitgaven betreft de aangiftes van verkiezingsuitgaven en de herkomst van de geldmiddelen van de politieke partijen en de individuele kandidaten. De controle van jaarrekeningen van de politieke partijen heeft betrekking op de geconsolideerde rekeningen van elke partij en van haar verschillende componenten. In beide gevallen, verstrekt het RH een advies en gaat het ervan uit dat het door zijn hoofdzakelijk formele werk geen echt toezicht kan houden op de aangiftes en de rekeningen; wat de verkiezingsuitgaven betreft, moet het zich immers baseren op de informatie die het krijgt van de kiesbureaus en rechtbanken van eerste aanleg, namelijk de aangiftes van partijen en kandidaten, en wat de jaarrekeningen betreft, zijn dat de financiële verslagen. Het RH heeft geen toegang tot de verantwoordingsstukken van de partijen en de kandidaten of tot de stukken waarover de revisoren beschikken (voor de politieke partijen). Het RH legt zich niet toe op een occasionele controle van de uitgaven, maar op een geregelde controle en het beperkt zich tot het opsporen van eventuele incoherenties of grote verschillen van jaar tot jaar of van de ene verkiezing tegenover de andere. Controle op de gemeenten valt niet onder de bevoegdheid van het Rekenhof.

Tot slot meent het GET dat het huidige systeem verscheidene onvolkomenheden vertoont; er is niet alleen het gebrek aan middelen van de controlecommissies, essentieel is ook dat het onvoldoende beveiligingen bevat om in de mate van het mogelijke zowel de onafhankelijkheid als de reputatie van onafhankelijkheid van het controle-apparaat te waarborgen tegen elke ongenode invloed van buitenaf die op termijn het vertrouwen van het publiek in het systeem van politieke financiering kan aantasten.

En nog veel meer gaten

Verscheidene administratieve diensten kunnen een rol spelen in de controle op de financiering van het politieke leven. Dat geldt vooral voor de belastingdiensten, omdat de vzw’s die met de partijen verbonden zijn bepaalde belastingen op de rechtspersonen betalen en omdat de belastingdiensten interveniëren bij de verkozenen, niet alleen bij de algemene belastingcontroles, maar ook in het specifieke geval van de vermogensaangifte die voor hen toepasselijk is. De belastingdiensten zijn weliswaar verplicht de gerechtelijke overheid in te lichten wanneer ze een strafrechtelijke overtreding ontdekken, maar er bestaat geen regeling waardoor ze de Controlecommissie (of haar gewestelijke tegenhangers) moeten inlichten over mogelijke overtredingen van de reglementering betreffende de financiering van de partijen en de verkiezingscampagnes. Het kan dus opportuun zijn ervoor te zorgen dat de meldingen van de belastingdiensten ook de organen ten goede komen die speciaal belast zijn met de controle op de financiering van het politieke leven.

De regeling van de vermogensaangifte en van de publicatie van de mandatenlijsten (die de GRECO eerder onderzocht heeft in het raam van de Tweede Evaluatieronde, inclusief de nalevingrapporten na het evaluatierapport) wordt momenteel blijkbaar niet opgevat als een bijdrage tot de transparantie van de financiering van de politieke partijen en van de verkiezingscampagnes. De regeling wordt daarentegen wel gebruikt door het gerecht bij onderzoek naar corruptie, fraude of andere malversaties en de magistraat kan de toegang tot de vermogensaangiftes toestaan.

Conclusie van het team

De wetgeving inzake financiering van het politieke leven die in België bestaat sinds 1989 en die samenhangt met een aanzienlijke overheidsfinanciering van de politieke partijen, lijkt de politieke partijen tot meer discipline te hebben aangezet en er zijn in het land niet langer grote politiek-financiële affaires zoals in het verleden. De uitgewerkte regeling met betrekking tot het kader van de politieke financiering beantwoordt in zekere mate aan de verwachtingen van de relevante bepalingen van Aanbeveling Rec (2003)4 van het Comité van Ministers aan de Lidstaten over de gemeenschappelijke regels tegen corruptie bij de financiering van de politieke partijen en de verkiezingscampagnes. Op het vlak van transparantie zijn er nog verbeteringen mogelijk om de activiteit en vooral de structuren van de politieke partijen meer in acht te nemen alsook met betrekking tot de reglementering van onder andere giften. Het is jammer dat de parlementaire controlecommissies op federaal niveau en op het niveau van de deelgebieden zich met de tijd niet meer hebben kunnen doen gelden en in ernstige mate zijn geblokkeerd door hun politieke samenstelling. Hierdoor stelt de GRECO vragen bij het door België ter zake goedgekeurde model en steunt ze de invoering van een controlesysteem dat losstaat van de financiering van de politieke partijen en de verkiezingscampagnes, zoals de Aanbeveling van 2003 aanraadt. Wat de sancties betreft om de naleving van de regels te garanderen, bestaat er een vrij breed scala van maatregelen. Naast de doeltreffendheid van deze sancties, die onvermijdelijk wordt aangetast door de zwakte van het controle-instrument, rijst in bepaalde gevallen de vraag of ze evenredig en ontradend zijn. Het gamma van sancties zou dan ook moeten worden herzien, wat trouwens zou kunnen gebeuren in de context van een meer algemene herziening.

De GRECO eindigt zijn rapport met elf uitgebreide aanbevelingen. Zoals bijvoorbeeld:

- overleg plegen over de noodzaak van een herziening van de gehele Belgische regelgeving over de financiering van de partijen en de verkiezingscampagnes, teneinde de regels uniformer, coherenter, duidelijker en efficiënter te maken
- criteria invoeren om de boekhouding van de partijen en politieke formaties systematischer uit te breiden tot de ermee samenhangende structuren, met name de lokale afdelingen van de partij, teneinde ook op lokaal niveau controle uit te oefenen
- een – eventueel eengemaakt – systeem invoeren voor de controle op de financiering van de partijen en verkiezingscampagnes dat zoveel mogelijk onafhankelijk van de politieke partijen is en beschikt over de nodige middelen voor de uitoefening van een substantiële en adequate controle
- met het Instituut der Bedrijfsrevisoren veeleisendere normen vaststellen voor de audit van de rekeningen van de politieke partijen, met inbegrip van de regels om de noodzakelijke onafhankelijkheid van de revisoren te garanderen

De GRECO vraagt de Belgische overheden een verslag over de uitvoering van de aanbevelingen in te dienen tegen 30 november 2010. Benieuwd wat daarin zal staan... (***)

Volledig Nederlandstalig rapport "Transparantie in de financiering van politieke partijen" (Met dank aan prof. Matthias Storme, die mij attent maakte op het rapport)

Wie de voortgang van de onderzoeken naar de 'strafbaarstelling van corruptie' en de 'transparantie van de financiering van politieke partijen' in de 46 lidstaten wil volgen: zie hier ...

Zie ook het eerder artikel over partijfinanciering: 'Tot nut van mijzelf''



(*) Het GRECO-evaluatieteam (hierna het « GET » genoemd), bezocht België van 19 tot 21 november 2008. Het bestond uit professor Richard GHEVONTIAN, universiteit van Aix-Marseille (Frankrijk) en professor Paulo PINTO DE ALBUQUERQUE, universiteit van Lissabon (Portugal). Het GET kreeg ondersteuning van de heer Christophe SPECKBACHER van het secretariaat van de GRECO. Voorafgaand aan het bezoek ontving het GET een antwoord op de evaluatievragenlijst van het Federale Parlement. Van de deelgebieden zijn twee parlementen ingegaan op de uitnodiging van de federale overheid om deel te nemen aan de evaluatie, en zij hebben dus ook voorafgaand aan het bezoek de evaluatievragenlijst beantwoord : het Vlaams Parlement en het Parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (dat na het bezoek bijkomende informatie gegeven heeft). Bijlagen met onder meer de relevante wetteksten werden vóór het bezoek uitgedeeld en belangrijke bijkomende informatie werd ter plaatse gegeven.

(**) De leden van het GET hebben ontmoetingen gehad met vertegenwoordigers van de volgende instellingen: secretariaat van de federale Controlecommissie betreffende de verkiezingsuitgaven en de boekhouding van de politieke partijen, secretariaat van de Controlecommissie van het Vlaams Parlement, secretariaat van het Controlecollege van het Parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Federaal Parlement (Senaat en Kamer van volksvertegenwoordigers), Vlaams Parlement, Parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Rekenhof, commissie voor de Bescherming van de persoonlijke levenssfeer, magistratuur, federale gerechtelijke politie. De leden van het GET hebben ook ontmoetingen gehad met vertegenwoordigers van acht politieke partijen (Christen-Democratisch en Vlaams, Open Vlaamse Liberalen en Democraten, Vlaams Belang, Socialistische Partij Anders+VIaamsProgressieven, Centre Démocrate Humaniste, Ecolo-Groen, Parti Socialiste) en van de volgende niet-gouvernementele instellingen : Instituut van de Bedrijfsrevisoren, Belgische afdeling van Transparency International, gespecialiseerde academici (Institut de droit constitutionnel en Centre de Politologie van de Université Catholique de Louvain, Université Libre de Bruxelles, Facultés Universitaires Saint-Louis), journalisten. Het GET wenst te benadrukken hoezeer de gesprekken op een open en oprechte manier zijn verlopen.

(***) La Libre Belgique schreef op dinsdag 10 nov '09 een lang artikel met het bericht dat de Kamer een werkgroep opgericht heeft, voorgezeten door de CdH-er Francis Delpérée, om zich te buigen over het GRECO-rapport: 'L’argent des partis mal contrôlé'. De Standaard nam dat bericht over op zijn website (niet in de krant van donderdag 12.11.09), en corrigeerde 'Kamer' door 'Senaat': 'Senaat buigt zich over partijfinanciering' Want het betreft inderdaad de Senaat, die een 'Werkgroep Politieke Partijen (Controlecommissie betreffende de verkiezingsuitgaven en de boekhouding van de politieke partijen)' heeft opgericht om op de aanbevelingen te antwoorden. Francis Delpérée zat nooit in de Kamer, maar sinds 2004 in de Senaat, eerst aangewezen door het Parlement van de Franse Gemeenschap, en in 2007 rechtstreeks verkozen. Zucht, men kan dus zelfs geen elementair basisgegeven meer betrouwen in de kranten.