Betere regelgeving?

In ronkende verklaringen zegt de Vlaamse regering tot de Europese koplopers op het vlak van betere regelgeving te willen behoren. Voor 'formele consultatieprocessen' bengelt Vlaanderen ondertussen echter wel aan de staart van de OESO-landen. Regelgevingsprocessen zijn hier nog steeds ondoorzichtig en gesloten. De gemiddelde kwaliteit van de reguleringsimpactanalyses (RIA) is laag, en bovendien hebben ze weinig of geen invloed op de besluitvorming. Adviezen en RIA's worden ook één op de twee keer zeer handig omzeild. 'Op papier' ziet alles er straks fantastisch uit, 'op het terrein' is er nog een hele lange weg te gaan naar een echt betere regelgeving.

In "Vlaanderen in Actie‟ is de Vlaamse regering het engagement aangegaan om bij de Europese koplopers op het vlak van betere regelgeving te behoren. In het Pact 2020 (20 januari 2009) is de Vlaamse Regering samen met de Vlaamse sociale partners en het georganiseerde middenveld het engagement aangegaan om in de toekomst verder te werken aan de uitbouw van een volwaardig Vlaams wetgevingsbeleid. Een van de 20 doelstellingen: "een efficiënte en kwaliteitsvolle overheid en regelgeving die op structurele wijze bijdraagt tot het welzijn en de welvaart van de bevolking". Het streefdoel luidt: "Vlaanderen voert tegen 2020 een ambitieus programma uit voor betere regelgeving, dat bureaucratische belemmeringen, administratieve lasten en onnodig zware nalevingskosten van regelgeving vermijdt en wegneemt. We nemen maatregelen om de kwaliteit van nieuwe regelgeving en nieuwe beleidsbeslissingen substantieel te verhogen. We zorgen voor systematische evaluatie van het gevoerde beleid. Vlaanderen vergroot op proactieve en gemandateerde wijze zijn bijdrage aan de Europese beleidsvoorbereiding en besluitvorming, en bewaakt de omzetting ervan in intern recht. (…) De transparantie en tijdige participatie van middenveld en doelgroepen aan de strategische planning en beleidsvoorbereiding wordt verzekerd, zodat het maatschappelijke draagvlak en de kwaliteit van het beleid worden versterkt. De informatie-, consultatie-, overleg-, communicatie- en verantwoordings-praktijk worden verbeterd, en nieuwe vormen van participatie en e-democratie worden ontwikkeld."

Wat klinkt dat allemaal prachtig, zoveel stadhuiswoorden!

Reeds in het regeerakkoord van 8 juli 1999 werd aangekondigd dat de Vlaamse regering “de wetgeving, procedures, regels en allerhande formaliteiten zal vereenvoudigen”. Maar tien jaar later zijn de resultaten zeer pover. Als het zo verder gaat, komt er in 2020 van de ronkende verklaringen 'bij te dragen tot het welzijn en de welvaart van de bevolking' niet veel in huis. De SERV (Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen) maakte nu in uitvoering van het Pact 2020 een rapport en een advies op over betere regelgeving. De SERV heeft de ontwerpversie (26 okt '09) van dat rapport en advies voorgelegd aan een aantal instanties, met de vraag om een reactie op de belangrijkste beleidssuggesties van het rapport op papier te zetten. Iedereen kan nog tot eind november '09 zijn reactie kwijt, bij voorkeur aan de hand van een specifiek hiervoor ontworpen consultatieformulier. De reacties zullen worden verwerkt in het finale rapport en advies.

Het rapport heet voluit: 'Wetgevingsprocedures, -structuren en –instrumenten in Vlaanderen: een evaluatie van 10 jaar wetgevingsbeleid in Vlaanderen. Achtergronddocument bij het SERV-advies “Betere regelgeving voor een effectieve en efficiënte overheid en meer welvaart en welzijn”.
In het (ontwerp van) advies worden drie instrumenten aanbevolen die in het bijzonder kunnen bijdragen tot betere regelgeving: consultatie, administratieve vereenvoudiging en reguleringsimpactanalyse (RIA). Zoals men het van een adviesinstantie gewend is, wordt de kritiek voorzichtig ingepakt om de adviesontvanger niet al te zeer tegen de haren te strijken. Zo bijvoorbeeld in de inleiding van het advies: " 'Betere regelgeving' staat in Vlaanderen al langer op de politieke en maatschappelijke agenda. Vandaag zijn er echter meerdere omgevingsfactoren die de nood aan betere regelgeving versterken en de kansen op doorbraken vergroten.' Duidelijker geformuleerd: er wordt al lang over gepallaverd, maar veel is er nog niet gebeurd om tot een betere regelgeving te komen. "Er is al vooruitgang geboekt", lezen we in het advies: "Gaandeweg zijn er ook in de Vlaamse beleidspraktijk steeds meer positieve ervaringen en goede voorbeelden van bijvoorbeeld conceptnota's, RIA-processen en vereenvoudiging van regelgeving." Echter: die 'goede voorbeelden' moet men in het rapport met een vergrootglas zoeken. Daarom even de wierook wegblazen, op zoek naar enkele uittreksels uit het rapport, waar de kritiek wel duidelijk is. Hier zijn ze:

Ten eerste: over consultatie

"Consultatie van belanghebbenden bij de opmaak van regelgeving is naast RIA één van de centrale pijlers voor goede regelgeving," lezen we op blz. 11. "In meerdere landen is immers vastgesteld dat de kwaliteit van de wetgeving spectaculair kan verbeteren door meer mogelijkheden te bieden aan stakeholders om vroegtijdig kennis te nemen van ontwerpteksten en om suggesties voor verbetering te formuleren. Omgekeerd blijkt een gebrek aan consultatie vaak een belangrijke oorzaak of verklaring voor slechte regelgeving."

Echter: "Qua waarborgen voor transparantie en participatie in de beleids- en regelgevingsprocessen hinkt Vlaanderen achterop. Dat blijkt ook uit de informatie die de OESO verzamelde voor ’government at a glance’. België (en Vlaanderen) bevindt zich, ondanks de vooruitgang tussen 2005 en 2008 als gevolg van de invoering van RIA, voor de synthetische indicator ’formele consultatieprocessen’ aan de staart van de OESO-landen." (blz. 13)

"Uit de internationale benchmarking die de SERV in 2007 uitvoerde, bleek dat de achterstand van Vlaanderen op het vlak van waarborgen voor transparantie en consultatie in de beleids- en regelgevingsprocessen aanzienlijk is. Ook de beleidspraktijk is volgens de SERV sterk voor verbetering vatbaar: regelgevingsprocessen zijn in Vlaanderen ondoorzichtig en gesloten; consultaties gebeuren te laat, te weinig, binnen een te krappe tijdsspanne en niet steeds op de meest geschikte manier. De SERV beklemtoonde dan ook de nood aan “een daadwerkelijke en fundamentele verbetering van de transparantie, consultatie en verantwoording door de uitbouw van een echt consultatiebeleid en een nieuwe beleidscultuur”. Een kernpunt moet volgens de SERV in elk geval zijn dat overleg, consultatie en advies tijdig moeten gebeuren, niet nadat de beslissingen de facto al zijn genomen. Vandaag gebeuren consultaties doorgaans na de 1e principiële goedkeuring van een dossier door Vlaamse regering. Het zwaartepunt van de inhoudelijke voorbereiding en de politieke discussie ligt echter vóór die eerste principiële goedkeuring. Nadien is het politiek moeilijk om nog fundamentele wijzigingen aan te brengen, waardoor te weinig met de adviezen rekening kan worden gehouden. Dat is niet alleen een verspilling van mensen en middelen doordat adviezen te weinig doorwerken, maar creëert ook een permanente conflictsfeer en een vertraging van de besluitvorming. De SERV wees erop dat in andere landen en op federaal niveau consultaties meestal plaatsvinden in de voorbereidingsfase van de regelgeving, voorafgaand aan de politieke besluitvorming." (blz 54-55)

Advies en RIA worden zeer handig omzeild. De regels voor het inwinnen van advies en het opstellen van een RIA gelden slechts voor ontwerpen van decreet, de initiatieven dus van de uitvoerende macht. Parlementaire initiatieven hoeven dit, in naam van de souvereiniteit van de wetgevende macht, niet te doen. Voor een ontwerp van decreet hoeft het parlement dus geen adviezen te vragen, ook niet bij de Raad van State, noch een RIA op te maken. Hoewel de kwaliteit van de regelgeving er dus veel beter zou van worden. Maar wat zien we integendeel gebeuren, zoals in blz. 56 van het rapport beschreven: "Het gebeurt frequent dat voorontwerpen van decreet die werden voorbereid door de administratie of op een ministerieel kabinet, uiteindelijk niet door de regering worden ingediend in het Parlement als ontwerp van decreet maar door parlementsleden als voorstel van decreet. Schattingen geven aan dat het gaat om ongeveer de helft van alle aangenomen voorstellen van decreet. Andere veel gebruikte mechanismen om wetgeving via een spoedprocedure of zonder veel consultatie wetgeving te laten goedkeuren, zijn programmadecreten, verzameldecreten en oneigenlijke parlementaire amendementen op programmadecreten en verzameldecreten." Het parlement laat zich dus gewillig gebruiken als loopjongen van de regering. En ten koste van de kwaliteit.
Al één normaal bedrijf geweten waarover men zoiets zou schrijven, zonder dat er onmiddellijk drastische maatregels genomen worden?

Ten tweede: over administratieve vereenvoudiging

Een belangrijk aspect van administratieve vereenvoudiging is natuurlijk een effectieve en efficiënte overheid. Ook daar is er nog veel werk: "Om de effectiviteit en efficiëntie van de overheid te verhogen, zijn niet enkel verbeteringen aan bestaande processen binnen de overheid nodig, maar ook een herbezinning over de aard en noodzaak zelf van sommige processen, waarvan de meeste hun oorzaak vinden in regelgeving. Betere regelgeving kan dan tegelijk een krachtige hefboom en een randvoorwaarde zijn voor een effectieve en efficiënte overheid, en instrumenten zoals RIA dragen bij tot de efficiëntie en effectiviteit van de publieke dienstverlening (‘value for money’) door informatie te genereren over de doeltreffendheid en de kosteneffectiviteit van beleidsinstrumenten. Ook voor het doorbreken van de verkokering en het realiseren van betere beleidscoördinatie – één van de belangrijke uitdagingen na BBB - kan RIA een belangrijk en effectief hulpmiddel zijn, doordat het de samenwerking en informatieuitwisseling tussen beleidsdomeinen bevordert en over beleidsdomeinen heen gericht is op de integrale inventarisatie en afweging van alle relevante effecten. In dynamische termen zijn RIA, consultatie en administratieve vereenvoudiging in veel landen essentiëele instrumenten voor het wijzigen van de administratieve cultuur van een legalistische, naar binnen gekeerde en passieve ingesteldheid, naar een proactieve, klantgerichte en op feiten, cijfers en samenwerking gebaseerde beleidsattitude." (blz. 21-22)

"Daarnaast zijn de beleidsprocessen en regelgevingsprocedures zélf een punt van zorg vanuit het oogpunt van effectiviteit en efficiëntie. Het huidige regelgevingsproces is immers niet efficiënt georganiseerd: consultaties gebeuren te laat in het proces en op basis van een al volledig uitgewerkte regelgevende tekst, RIA-processen starten dikwijls te laat, informatie-uitwisseling tussen beleidsdomeinen gebeurt vaak pas in een late fase, op interkabinettenwerkgroepen, een grondige juridische toetsing gebeurt overwegend te laat, aan het eind van het proces door de Raad van State enz. Dat is niet alleen een verspilling van tijd, mensen en middelen doordat adviezen, consultaties, RIA’s e.d. te weinig kunnen doorwerken, maar creëert ook een permanente conflictsfeer en vertragingen in de besluitvorming. Zoals het regelgevingsproces nu georganiseerd is, gaat het m.a.w. gepaard met een enorme verspilling van tijd, middelen, mensen en intellectueel kapitaal. Het regelgevingsproces is ook niet effectief: belangrijke ‘checks and balances’ die moeten verzekeren dat het regelgevingsproces ook ‘goede regelgeving’ oplevert ontbreken of functioneren niet naar behoren. De ‘juiste vragen’ worden doorgaans niet gesteld ‘in de juiste volgorde’ op ‘het juiste moment’, met weinig stabiele, rechtszekere en doeltreffende regelgeving en vrij veel ‘reparatiewetgeving’ voor gevolg. Een meer efficiënte organisatie en een hertekening van de beleids- en regelgevingsprocessen moeten toelaten om zowel de kwaliteitswaarborgen in het regelgevingsproces te versterken als de procedures te vereenvoudigen." (blz. 22-23)

Ten derde: over reguleringsimpactanalyse

Reguleringsimpactanalyse of RIA is een gestructureerde analyse van de beoogde doelstellingen en van de verwachte effecten van een voorgenomen regelgeving of beleidsmaatregel in vergelijking met alternatieven. RIA sluit nauw aan bij de basisinzichten van de "besliskunde‟ en stelt beleidsmakers in staat om inzicht te verwerven in de gevolgen van beleidsopties en te bepalen of een optie de doelstellingen efficiënter en effectiever bereikt dan een andere beleidsmaatregel. Het laat tevens toe om beslissingen beter te communiceren en te zorgen voor versterkte aandacht voor de concrete realisatie op het terrein. RIA is bedoeld als hulpmiddel voor - en niet ter vervanging van - de besluitvorming. De waarde van RIA ligt vooral in het proces, met name om in transparant overleg met alle betrokkenen "de juiste vragen, op het juiste moment, in de juiste volgorde" te stellen.

RIA is een door de SERV zeer belangrijk geacht instrument, waarvan de kwaliteit echter nog totaal onvoldoende is: "De gemiddelde kwaliteit van de RIA’s is nog steeds laag, maar stijgt langzaam." (blz 46). Plus, ondermaatse RIA's hebben geen invloed op het besluitvormingsproces: "In de meeste gevallen lijken de beleidsprocessen op de “oude, vertrouwde manier” te verlopen, met RIA als een verplichte annex. De meeste RIA’s werden pas opgemaakt nadat de bijbehorende ontwerpregelgeving al was uitgeschreven. Dit betekent dat de RIA's weinig of geen invloed hebben gehad op de besluitvorming. Beleidsmakers zien RIA daardoor vaak als een loutere administratieve formaliteit met weinig of geen toegevoegde waarde. RIA vergroot bovendien de transparantie over wat er in beleidsprocessen mis gaat of beter kan: als een RIA’s inhoudelijk tekort schiet, is het nu duidelijker dan vroeger dat de wetgeving wellicht niet goed doordacht is en niet goed werd voorbereid. Beleidsmakers vermijden dit soort transparantie. Bijgevolg is er weinig enthousiasme om te investeren in RIA, hetgeen leidt tot een vicieuze cirkel en een 'self fulfilling prophecy' dat RIA geen meerwaarde heeft. Er blijft dus een grote kloof tussen de mogelijkheden die het instrument RIA biedt en de manier waarop de RIA-verplichting momenteel in Vlaanderen wordt ingevuld." (blz. 46-47)

Ten slotte

Een slechte en laattijdige communicatie en overleg, regelgeving die op een ondoorzichtige manier tot stand komt, adviezen die een op twee keer ontweken worden, RIA's die maar voor de vorm gemaakt worden. Er is niet alleen een grondige wil tot verandering van de politieke zeden nodig als Vlaanderen wil komen tot een regelgeving "die op structurele wijze bijdraagt tot het welzijn en de welvaart van de bevolking." Die wil moet niet alleen op papier gezet worden in plechtige verklaringen, maar moet ook daadwerkelijk in daden worden omgezet. De wereld rondom ons staat niet stil en als er niet snel beter gewerkt wordt, zou het goed kunnen dat de regelgeving tegen 2020 op structurele wijze bijdraagt tot de vernietiging van het welzijn en de welvaart van de bevolking... Vraag is of de politici zich daar voldoende van bewust zijn, en er ook naar willen handelen?

Eerder artikel over de 'kwaliteit' van de Vlaamse regelgeving (13.05.09): 'Beheer Vlaamse wetsmatiging blijft een zootje'