Vlaams parlement: alweer een stemmachine

Elke gewestplanwijziging is onwettig zonder advies van de Raad van State. Nu heeft het Vlaams parlement per 1 september '09 alle onwettige gewestplanwijzigingen via een decreet gevalideerd. Hetzelfde zal nog gebeuren met alle plannen die om diezelfde reden al door de RvSt zijn vernietigd. Het parlement, in dienst van een administratie die de wetten niet respecteert, in plaats van er op toe te zien dat de uitvoerende macht die wel nakomt. Kan men beter aantonen dat men zichzelf een nutteloos orgaan vindt, en alleen dient om op de stemknop te drukken?

Woensdag 7 oktober '09 stelde parlementslid Johan Sauwens een 'Actuele vraag' aan Philippe Muyters, Vlaams minister van Ruimtelijke Ordening, 'over de trage procedures en de werking van de administratie, naar aanleiding van de geweigerde bouwvergunning voor een vakantiepark in het gebied De Maasvallei'.

Het gaat om een door de minister in beroep geweigerde bouwvergunning voor een vakantiepark. Dat lag volgens een gewestplanwijziging in recreatiegebied, maar de wijziging van industrie- naar recretatiegebied werd door de RvSt vernietigd. Dus lag het geplande vakantiepark 'terug' in industriegebied, en kon het geen vergunning krijgen. Minister Muyters zegde daar in zijn antwoord o.a. het volgende over:

"Iedereen had in beroep kunnen gaan tegen het toekennen van een vergunning of had naar de Raad van State kunnen trekken. Zelfs als men het hotel aan het bouwen was, had men in een situatie kunnen belanden waarin de werken zouden worden geschorst of stilgelegd. Ook voor de investeerders is dat een onzekerheid, waarmee ze dan op dat ogenblik moesten omgaan. Dat lijkt me geen goede procedure... Waar nodig moeten we hier snel de wetgeving wijzigen en ik meen dat er nood aan is om sneller te kunnen werken. U vraagt naar de timing. We zijn op dit ogenblik de lijst aan het maken van de gevallen waarvoor een gewestplanwijziging om procedurele redenen werd afgekeurd door de Raad van State. Vanaf het moment dat ze klaar is, zullen we de lijst gezamenlijk zo snel mogelijk voorleggen aan het parlement. Ik hoop dat dat nog kan voor het einde van het jaar. In elk geval komen we ermee terug." Volledige tekst hier ...

De procedure vaak niet gerespecteerd

De wettelijke procedure van vaststelling van een gewestplanwijziging voorziet een voorafgaandelijke adviesverlening door de afdeling Wetgeving van de Raad van State. Blijkbaar is dat een heel aantal keren niet gebeurd, waardoor later iemand naar de Raad van State kan stappen om die wijziging te laten vernietigen door de afdeling Bestuursrechtspraak van de RvSt. Hetzelfde kan gebeuren als de regering een spoedadvies aan de Raad van State heeft gevraagd, een advies dat dan binnen enkele dagen moet gegeven worden, en later blijkt dat die gewestplanwijziging pas met veel vertraging definitief wordt vastgesteld. (Het spoedadvies werd in de kop van het artikel niet expliciet vermeld - zou te lang geworden zijn). Door een recente decreetswijziging worden die onwettelijke handelingen van de administratie - of is het soms een bewuste omzeiling van de RvSt ? - niet rechtgezet door nu toch nog een advies te vragen. Integendeel, het Vlaams parlement 'valideert' per decreet de niet conform de wet doorgevoerde gewestplanwijzigingen. Het gaat om "heel wat gewestplanwijzigingen (in globo te situeren in de periode 1990-2000)", lezen we in de motivatie van het betreffende decreet. Daaronder hoort b.v. een wijziging van het gewestplan 'Gentse en Kanaalzone' en het BPA van de stad Oudenaarde voor de ontwikkeling van het bedrijventerrein ‘Coupure’. De nu door het parlement bekrachtigde gewestplanwijzigingen hoeven zo niet meer voor advies naar de Raad van State. De wettelijk voorziene controle op de uitvoerende macht door de RvSt wordt hiermee ontkracht. De Raad van State kan alleen bestuurlijke handelingen (gewestplanwijzigingen, vergunningen, besluiten, enz.) sanctioneren door schorsing of vernietiging, als die strijdig zijn met de geldende rechtsregels, maar kan geen rechtsregels, zoals decreten, vernietigen. Dat komt er dus op neer dat men een soort 'mini-Deurganckdok-procedure' toepast voor alle gewestplanwijzigingen die 'om procedurele redenen' door de RvSt vernietigd werden, of in de toekomst nog zouden kunnen vernietigd worden.

Via een achterpoortje ingevoerd

Die bekrachtingsprocedure was niet voorzien in het omvangrijke ontwerp van decreet dat de Vlaamse regering eind 2008 indiende bij het Vlaams parlement, en er begin dit jaar werd besproken en goedgekeurd. (Nr. 2001-1 t/m 7 (2008-2009), 111 blz, 118 artikels). Dan had die bepaling namelijk voor advies naar ... de Raad van State gemoeten. Dit kon men alweer omzeilen door deze procedure als een amendement van parlementsleden in te dienen (amendement 103, een van de 134 die ingediend werden na het advies van RvSt). Die mogen, maar moeten niet voor advies naar de RvSt. Zo omzeilt men dus ook nog eens het advies van de RvSt, nu over deze bepaling van de decreetswijziging. Het parlement stelt zich dus in dienst van een nalatige administratie, in plaats van een parlement te zijn dat toezicht houdt op de correcte werking van de uitvoerende macht. Kan men nog duidelijker aantonen dat men zichzelf een nutteloos orgaan vindt dat alleen dient om op de stemknop te drukken?

Het buitenspelzetten van de RvSt: hier op twee manieren

Vooreerst wordt per decreet bepaald dat per 1 september '09 alle gewestplanwijzigingen geldig worden verklaard die het advies van de afdeling wetgeving niet hebben gevraagd, of de adviesaanvraag op drie dagen niet naar behoren hebben gemotiveerd, maar nog niet vernietigd werden door de RvSt. De geldigverklaring wordt beperkt tot de schending van die wettelijke adviesverplichting. De Raad van State en de burgerlijke rechter blijven wel bevoegd zich uit te spreken over elke andere onregelmatigheid die tegen een gewestplanvoorschrift wordt aangevoerd.
In een tweede paragraaf wordt de Vlaamse Regering bevoegd verklaard een gewestplanwijziging die om diezelfde redenen per arrest reeds vernietigd werd door de Raad van State, nu opnieuw ongewijzigd vast te stellen, en dat besluit door de decreetgever te laten bekrachtigen. Dat is wat minister Muytens bedoelt met "We zijn op dit ogenblik de lijst aan het maken van de gevallen waarvoor een gewestplanwijziging om procedurele redenen werd afgekeurd door de Raad van State. Vanaf het moment dat ze klaar is, zullen we de lijst gezamenlijk zo snel mogelijk voorleggen aan het parlement."


Besluit

1. Onder de mom van het herstellen van de 'rechtszekerheid' wordt de RvSt voor een tweede keer voor een zelfde gewestplanwijziging buiten werking gesteld. A posteriori wordt dus het geknoei van de administratie gelegaliseerd, met de hulp van het parlement. Toch wel zeer bedenkelijk...

2. Door een dergelijke procedure zal men dus nooit weten welke bezwaren de RvSt zou gehad hebben op een aantal wijzigingen van gewestplannen. Op die manier werken is zogenaamd "de enige manier om de rechtsonzekerheid in de tussenperiode te verhelpen". Maar er is toch nog een andere manier: de wijzigingen aan de gewestplannen alsnog voor advies voorleggen aan de RvSt, en ze daarna opnieuw bekrachtigen.

3. Kan men nog van een parlement spreken, als het volledig verzaakt aan een van zijn kerntaken: toezicht houden op de uitvoerende macht? Zou het parlement niet, voor het - zonder enige bespreking - tot dergelijke toedekking van wetsovertredingen beslist, minstens eerst een onderzoek moeten doen om vast te stellen om welke en hoeveel plannen het gaat, en ook naar de personen die ervoor verantwoordelijk zijn dat de wet herhaaldelijk werd overtreden? Het gaat blijkbaar om overtredingen die 'in globo te situeren zijn in de periode 1990-2000', lezen we in de verantwoording. Dat was de periode van de CVP-minister Kelchtermans (minister RO, 1992-1995) en de socialistische ministers Baldewijns en Stevaert. Rode draad hierin is Dirk Van Melkebeke, die in 1988 bij de Batselier aan de slag gaat (1988-1992, vice-voorzitter van de Vlaamse Regering). Hij volgt er milieuzaken op en in 1992 wordt hij zijn kabinetschef (1992-1995, de Batselier terug minister vice-president). Via de vergaderingen van de kabinetten heeft hij ook, als kabinetschef van de vice-president, vanaf 1992 toegang tot de besluitvorming over RO. Kabinetschef, direct betrokken bij RO, wordt hij later achtereenvolgens bij Baldewijns (minister van o.a. RO in 1995-1998) en Stevaert (minister van o.a. RO in 1998-1999). Daarna blijft hij nog kabinetschef, maar niet meer direct betrokken bij RO, wel indirect (behalve de korte tijd van Bossuyt), bij Stevaert (vice-president, 1999-2003), Bossuyt (2003-2004) en Frank Vandenbroucke (vice-president, 2004-2009). Vandaag zit hij er nog, nu als kabinetschef van de viceminister-president Ingrid Lieten.

Waarom wordt dat niet uitgespit? Terwijl ministers in de jaren '90 vlijtig oeroude vonnissen uitvoerden, afbraak van woningen, overtraden ze zelf straffeloos de wet. In de lijn van de traditie welliswaar, want enkele van de eerste gewestplannen werden op het kabinet nog gewijzigd ten voordele van enkele personen, nadat de koning de besluiten hierover had getekend.

De manier van werken is wel niet zo drastisch als bij het Deurganckdokdecreet, waarbij ALLE mogelijke kritiek werd uitgeschakeld, niet enkel het miskennen van het advies van de Raad van State. Maar men kan dit op geen enkele manier 'goed wetgevend werk' noemen.

Meer details in voetnoot
De verantwoording van dit amendement nr. 103 staat in voetnoot (1), de tekst van het amendement in voetnoot (2). In een voetnoot (3) wordt nog gewezen op de onvolledige tekst van de gecoördineerde versie van het decreet RO dat geldig was tot 1 sept '09, voor wie naar een gecoördineerde tekst zoekt waarin ook de decreetswijzigingen van 27.03.09 zijn opgenomen. Deze bestaat niet.

Voetnoten

(1) Verantwoording amendement nr. 103: "Heel wat gewestplanwijzigingen (in globo te situeren in de periode 1990-2000), zo blijkt uit rechtspraak van de Raad van State, zijn onregelmatig omdat ze tot stand kwamen zonder dat de afdeling wetgeving van de Raad van State werd geraadpleegd, dan wel omdat het advies van de afdeling wetgeving op drie dagen werd gevraagd zonder dat de spoedbehandeling naar behoren werd gemotiveerd.
Als gevolg van deze door de rechtspraak gesanctioneerde onregelmatigheid komt de toepassing en afdwingbaarheid van de gewijzigde gewestplannen steeds meer op losse schroeven te staan. Immers, kon een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State tegen een besluit tot gewestplanwijziging maar binnen de wettelijke termijn van zestig dagen worden ingediend, een exceptie van onwettigheid gesteund op artikel 159 van de Grondwet kan onbeperkt in de tijd worden aangevoerd. Via een exceptie van onwettigheid ontleend aan de schending van de wettelijke adviesverplichting kan de burgerlijke of administratieve rechter aldus een gewijzigd gewestplan, jaren na de vaststelling ervan, weigeren toe te passen. De Raad van State heeft zelfs in meerdere gedingen ambtshalve de schending van de adviesverplichting als middel tot nietigverklaring of als exceptie opgeworpen.
Zo heeft de raad bijvoorbeeld op 20 oktober 2008 het besluit van 28 oktober 1998 van de Vlaamse Regering waarbij het gewestplan Gentse en Kanaalzone werd gewijzigd, vernietigd op grond van het ambtshalve aangevoerd middel dat het wijzigingsbesluit niet volledig aan de afdeling wetgeving werd voorgelegd. Zowat tien jaar na de vaststelling ervan wordt deze gewestplanwijziging dus tenietgedaan, met alle gevolgen van dien.
Zonder het belang te willen minimaliseren van de verplichting het advies van de afdeling wetgeving in te winnen, moet worden gesteld dat de gevolgen niet in verhouding staan tot de begane vormfout. Elk gemeentelijk plan, elke beslissing die steunt op een gewestplanwijziging waarover de afdeling wetgeving niet naar behoren werd geraadpleegd, kan via een beroep op artikel 159 van de Grondwet in het geding worden gebracht. Een voorbeeld van een dergelijke ‘cascade’ van onwettigheden biedt het arrest nr. 187.224 dat de Raad van State op 21 oktober 2008 heeft uitgesproken. In dit geding was het bijzonder plan van aanleg van de stad Oudenaarde voor de ontwikkeling van het bedrijventerrein ‘Coupure’ aan de orde. In één klap vernietigt de Raad het BPA en de drie stedenbouwkundige vergunningen afgegeven op grond van dit BPA aan de stad. Al deze vernietigingen zijn terug te voeren tot één vormgebrek: de niet afdoende verantwoording van de spoedtermijn van drie dagen waarbinnen de afdeling wetgeving haar advies moest uitbrengen over de gedeeltelijke wijziging van het gewestplan Oudenaarde. De gewestplanwijziging, definitief vastgesteld op 29 oktober 1999, vormde de noodzakelijke grondslag voor het BPA." Stuk 2011 (2008-2009) nr. 3

(2) De tekst van het amendement, zoals in de Codex opgenomen

HOOFDSTUK IV. Planning
AFDELING 1. Bijzondere validaties
Art. 7.4.1. §1. De besluiten van de Vlaamse Regering houdende definitieve vaststelling van gewestplanwijzigingen worden geldig verklaard met ingang van de datum van inwerkingtreding ervan. De geldigverklaring is beperkt tot de schending van de verplichting om het advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State in te winnen, dan wel de schending van de verplichting om de spoedbehandeling van de adviesaanvraag bij de afdeling Wetgeving van de Raad van State met bijzondere redenen te omkleden.
De geldigverklaring geldt tot het tijdstip van de inwerkingtreding van een ruimtelijk uitvoeringsplan dat, voor het gebied waarop het betrekking heeft, het gewestplan vervangt.
§2. De Vlaamse Regering is ertoe gemachtigd de besluiten houdende definitieve vaststelling van gewestplanwijzigingen die volgens een vernietigingsarrest van de Raad van State aangetast zijn door een schending, vermeld in §1, eerste lid, voor de toekomst ongewijzigd vast te stellen voor de percelen waarop het arrest betrekking heeft. De besluiten die de Vlaamse Regering vaststelt met toepassing van het eerste lid, hebben eerst uitwerking na de bekrachtiging ervan door de decreetgever.

(3) Aandacht: de tekst van de vele wijzigingen aan het decreet RO die op 18 maart '09 plenair werd goedgekeurd staat NIET in het gecoördineerd decreet RO. Alhoewel dus goedgekeurd als artikel 145/8, staat de hier besproken tekst niet in het decreet RO, geldig tot 31.08.09, op de website van ruimtelijke ordening, die er zowel in Word als op het scherm kan geconsulteerd worden.
Dat geldt voor alle wijzigingen aan het decreet RO, plenair goedgekeurd op 18 maart '09, en gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van 15 mei '09 (decreet RO van 27.03.09). Geen enkele van dit groot aantal wijzigingen wordt dus vermeld in de (onofficiële) coördinatie door de dienst RO, en wordt ook helemaal niet vermeldt in het chronologisch overzicht van wijzigingen. Die houdt op met: 9 november 2007, vervalregeling stedenbouwkundige en milieuvergunning.

Vanaf 1 september is de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van toepassing. Dit is een officiële coördinatie van het decreet ruimtelijke ordening, met een volledig nieuwe nummering en met de ordening van de tekst in overzichtelijke hoofdstukken. Inhoudelijk is er geen wijziging in vergelijking met het decreet RO, en voor wie wil zoeken waar een oud artikel nu in de Codex is terecht gekomen, of omgekeerd, kan dit nakijken in een 'coördinatietabel'. Die houdt gelukkig wel rekening met alle wijzigingen, ook deze goedgekeurd op 18 maart '09. Wie echter dus in de gecoördineerde versie van het decreet RO geldig tot 1 sept '09 gaat kijken: daar vindt men deze laatste niet. De uitleg die ik kreeg waarom al die wijzigingen niet zijn opgenomen in de gecoördineerde versie zoals ze gold tot 31.08.2009, is dat het decreet van 18 maart 2009 pas in werking is getreden op 1 september. Men heeft dan beslist om op 1 september '09 meteen de gecöördineerde versie met nieuwe nummering te laten in werking treden. Maar sommige (kleine) decreetswijzigingen van 27 maart 2009 hebben uitwerking op een andere datum dan 1 september '09: 1 februari 2009, 19 juni 2007, 1 januari 2009, of vanaf vanaf de datum van bekendmaking van dit decreet in het Belgisch Staatsblad. Een klein detail, maar toch het vermelden waard voor wie diepgaand met de materie bezig is.